1.1 Система законодательства: понятие и структура

 

Одной из основных характеристик федеративного государства является наличие многоуровневой системы законодательства.

Российская Федерация не стала исключением. Являясь демократическим федеративным государством, Россия наделяет субъекты Федерации и органы местного самоуправления правом принимать нормативные правовые акты по предметам своего ведения и в пределах своих полномочий.

Новизна и сложность преобразований, на осуществление которых направлено законотворчество, значительное ускорение его темпов породили немало существенных противоречий. В связи с этим одной из существенных задач на настоящем этане развития системы законодательства является обеспечение её целостности, чёткой структуризации и устойчивости.

В связи с этим актуальность разработки научно обоснованной концепции развития законодательства во. взаимосвязи с экономическими и политическими реформами не только-возрастает, но и ориентирует исследователей на первоочередной теоретический анализ основных принципов и способов обеспечения единства нового отечественного законодательства с учетом его вертикальной структурированности.

Прежде всего, требует уточнения определение самого понятия "законодательство" как базовой категории, определяющей критерии правотворческой и правоприменительной деятельности Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, т. е. имеющей как теоретическую, так и практическую значимость.

В настоящее время легальное определение термина «законодательство» отсутствует. В теории права также нет однозначно закрепленного и общепринятого определения данного понятия.

Можно выделить несколько его интерпретаций:

тельства в узком смысле, то есть как совокупности исключительно законов. Такой точки зрения придерживаются Р. З. Лившиц, Ю. А. Тихомиров, В;Н. Савицкий, В. А. Туманов.

Они считают разумным отказаться от широкой трактовки законодательства, так как «высшей юридической силой должен обладать только закон, на основе и во исполнение которого принимаются все нормативные правовые акты»2. Широкое понимание законодательства, по мнению Р. З: Лившица является «путём размывания закона, подмены его управленческими решениями»3.

Последний подход не может вызывать возражений, и в будущем такая позиция, получив-соответствующее нормативное закрепление, может стать главенствующей. Однако на современном этапе под законодательством, как правило, понимается, совокупность всех нормативных актов, издаваемых в стране. Это подтверждается и практикой, так как в некоторых федеральных законах законодательство - определяется именно в широком смысле: Федеральный закон от 19.02.1993 года N4528-1 «О беженцах»4 устанавливает, что «законодательство Российской Федерации о беженцах состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов. Российской Федерации». Аналогичные положения закреплены в Федеральном законе от 26.09.1997 года.№ 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»5, Федеральном законе от 21.07.1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»-, Федеральном законе от 21.12.2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»^. •

как совокупность издаваемых в государстве нормативных правовых актов; •

как совокупность законов; •

как совокупность нормативных актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления.

Анализ литературы позволяет выделить два основных подхода к пониманию законодательства: в узком и широком смыслах.

Под законодательством в широком смысле понимают систему не только законов, но и подзаконных нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства России, других органов власти и управления.

"Законодательство есть система издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права111. Эта трактовка имеет широкий смысл, обозначая совокупность всех нормативных правовых актов.

Говоря об этом, С. С. Алексеев определяет законодательство как «всю совокупность нормативных юридических актов, действующих в данной стране, образующих единую цельную систему, которая обычно именуется системой законодательства»6.

По мнению Д. А. Керимова «законодательство юридически - это совокупность только законодательных актов, но в практическом обыкновении законодательство понимают более широко: законодательство включает в себя не только законы, но и подзаконные акты, образуя с ними единую законодательную систему»7. Подобной позиции придерживаются С. Л. Зивс8, О. А. Красавчиков9, С. В. Поленина10 и др.

Вместе с тем, некоторые авторы считают, что в целях обеспечения верховенства закона было бы уместнее придерживаться интерпретации законода-

Именно понимание законодательства в широком смысле позволит, по нашему мнению, обеспечить единство и непротиворичивость всех уровней системы законодательства.

Кроме того, в отсутствие закреплённых легально терминов встаёт вопрос: как называть весь нормативно-правовой массив, который принимается органами власти и управления, включая органы местной) самоуправления?

Применение только узкой трактовки законодательства, по мнению автора, на настоящий момент способно поставить больше проблем, чем решить.

С нашей точки зрения, оба определения законодательства - широкое и узкое - используются в юридической литературе по-разному. В процессе законотворчества уместно применение узкого толкования данного понятия, поскольку законодательные и подзаконные акты имеют разную правовую силу, хотя на практике подзаконное регулирование зачастую конкретизирует механизм действия того или иного закона. Для целей обеспечения единства законодательства более эффективной будет широкая трактовка, позволяющая различать вертикальные способы группировки нормативных правовых актов на основе иерархического принципа:

Поэтому для достижения поставленной цели исследования дальнейшее изложение материала будет вестись с позиций понимания законодательства в широком смысле.

В юридической литературе выделяются следующие структуры системы законодательства: горизонтальную (отраслевую), вертикальную (иерархическую) и федеративную'.

Горизонтальная структура системы законодательства выделяется в зависимости от предмет и метода правового регулирования. По данному основанию вычленяются отрасли законодательства, совпадающие с одноименными отраслями права. Так, нормы конституционного права находят свое выражение в конституционном законодательстве, уголовного права - в уголовном законодательстве и т. д.

В рамках отраслевой системы законодательства выделяются комплексные отрасли по двум основаниям: •

по предмету правового регулирования; •

по заимствованию норм и институтов в различных отраслях права.

В связи с этим выделяют транспортное законодательство, законодательство об обороне, экологическое законодательство. В основном именно отраслевая структура законодательства положена в основу классификатора правовых актов, утверждённого указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 года №511\

С. В. Полснина, характеризуя систему законодательства как совокупность связанных иерархией и сопряженностью общегосударственных и республиканских законов и иных нормативных правовых актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления, выделяет вертикальную (иерархическую) структуру системы законодательства11. Основным критерием выделения этой структуры является юридическая сила нормативных актов и иерархия органов, их принявших.

В настоящее время первостепенное значение приобретает именно вертикальное построение системы законодательства в связи с федеративным устрой - ством России и наличия местного самоуправления.

Федеративная структура законодательства выделяется на основе федеративного устройства государства и распределения правотворческих полномочий между федеральными органами, органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В соответствии с данными критериями законодательство Российской Федерации подразделяется на:

1. федеральное законодательство (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства, акты органов государственной власти); 2.

законодательство субъектов Российской Федерации (конституции республик, уставы краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, законы, указы президентов республик и постановления губернаторов и т. д.); 3.

систему нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления (уставы, постановления, распоряжения и т. д.).

В последние десятилетия практически впервые в отечественной истории регионы получили возможность формировать собственные системы законодательства.

В исследованиях, посвященных законодательству субъектов России авторы, ссылаясь на большое количество региональных нормативных актов; разнообразие их видов, приходят к выводу о наличии системного признака. у этого правового явления.

Большинство учёных рассматривает региональное законодательство - как систем>', поскольку его основы сформированы, составляющие его нормативные акты взаимосвязаны12. В то же время, некоторые авторы полагают, что идея формирования, системы законодательства субъекта Российской Федерации вообще неприемлема. По мнению Г. В: Мальцева «многие, субъекты Российской Федерации, принявшие свои конституции и уставы, не опираются на категорию «правовая система субъекта федерации», и, значит, по существу упустили возможность, превратить се в четкое конституционное понятие. В'большинстве республик, краев, областей и иных субъектов Федерации, по-видимому, не созрело еще понимание того, что они создают собственную правовую систему, которая, несмотря на. единую тесную связь с федеральной правовой системой; вместе с тем самостоятельна, и вырабатывает, собственные автономные требования связности и непротиворечивости правовых норм, согласованности регулирования различных отраслей, подотраслей-и институтов права»^.

Такое суждение представляется излишне категоричным, поскольку, несмотря на недостатки, совокупность нормативных правовых актов субъектов России характеризуется как относительно самостоятельная целостность, способная комплексно регулировать круг вопросов, отнесённых к компетенции субъекта Российской Федерации. В качестве аргумента, свидетельствующего в пользу данного вывода, приведём мнение Ф. Р. Муратшина, который рассматривает законодательство субъектов России как системное явление, указывая на его многоуровневость, целостность и наличие структуры13. Этот автор также утверждает, что «отсутствие упоминаний о системном характере региональных нормативных правовых актов в законодательстве ряда субъектов Российской Фдерации отнюдь не означает, что их законодательство нельзя считать системным образованием. Данное свойство законодательства - явление объективное»14.

Действительно, совокупность нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов России, образует автономную систему законодательства, основанную на принципах федерального права. В конституциях и уставах субъектов Федерации это правовое явление определяется по-разному: «система законодательства», «единая система правовых актов субъектов Российской Федерации», «правовая система субъекта Федерации».

Разночтения в терминологии обусловлены, по мнению С. Г. Арзуманова, отсутствием единого понимания процесса формирования систем законодательства в субъектах Российской Федерации15. Именно этим объясняется тот факт, что на современном этапе система законодательства субъектов Федерации представляет собой достаточно эклектичную совокупность нормативно - правовых актов, часто противоречащих не только федеральным нормам, но и друг другу.

В соответствии с иерархической структурой основой регионального законодательства являются конституции республик и уставы других субъектов Федерации. Данные нормативные акты имеют ограниченный пространственный предел, действия, так как могут применяться только в пределах соответствующих субъектов Федерации. В них они обладают высшей юридической силой, им должны соответствовать все иные нормативные акты, принимаемые субъектом России. Рассматривая дело о проверке конституционности ряда положений Устава - основного закона Читинской области, Конституционный Суд Российской Федерации в своём постановлении от 01 февраля 1996 года, в этом связи отметил: «Из статьи 66 (части 2) Конституции Российской Федерации следует, что уставом определяется статус области. Это означает, что устав занимает особое; а именно высшее место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области»16.

И конституции республик, и уставы других субъектов Федерации, по сути, являются равнозначными юридическими документами, регулирующими схожие общественные отношения. А. Н. Чашин указывает, что различия в названиях основных законов субъектов Российской Федерации есть исторически сложившийся на территории нашей страны обычай юридической техники17. Однако, некоторые авторы выделяют различия между этими актами. Так, В. А. Кряжков выделяет следующие отличия конституций республик от уставов других субъектов: •

по названию самих актов; •

по порядку принятия конституций и уставов; •

по предметам регулирования в части закрепления государственного языка, института президентства, конституционных судов, столиц18.

На наш взгляд, эти отличия не имеют принципиального характера. В этой связи, а также, основываясь на положении статьи 5 Конституции России о ран-

В то же время И. Г. Дудко указывает, что использование термина «правовая система субъекта Российской Федерации» применительно к правовому массиву является неприемлемым в силу следующих причин:

а) совокупность нормативных правовых актов субъектов России не отвечает параметрам, выделяемых в научной литературе применительно к понятию «правовая система»;

б) наличие правовой системы субъектов Российской Федерации и особенно выделение в ней. в качестве элемента норм международного права ставит под угрозу целостность государства, так как федеральное право в этом случае является элементом этой системы, а не законодательство субъектов является неотъемлемой частью российской правовой системы19.

Думается, что наиболее адекватным является использование термина «система законодательства» применительно к правовому массиву, сложившемуся в субъектах Российской Федерации.

Наличие системы законодательства субъекта Федерации вполне допустимо, но это ни в коей мере не должно вести к ее обособлению-от национальной (общефедеральной) правовой системы.

Система законодательства субъекта России является сложным правовым явлением. Исходя из анализа положений статей 5 и 72 Конституции Российской Федерации, в ней выделяются две структуры: иерархическую (вертикальную) и отраслевую (горизонтальную). Вертикальная структура представляет собой подразделение нормативных правовых актов на конституции (уставы), законы и подзаконные акты, договоры и соглашения. В качестве основных частей горизонтальной структуры законодательства выделяют отрасли, подотрасли и институты. С точки зрения-цели и задач данного исследования необходимо проанализировать, прежде всего, вертикальную структуру регионального законодательства.

поправим субъектов Федерации, можно констатировать, что оба вида рассматриваемых актов однотипны.

Следующим уровнем системы нормативных правовых актов являются законы, которые оказывают наиболее заметное влияние на иерархическую структуру системы законодательства субъектов Российской Федерации. Это влияние объясняется их юридической силой, так как все иные нормативные правые акты органов государственной власти субъектов России и акты местного самоуправления должны соответствовать законам и не могут им противоречить.

С позиции юридической силы выделяют законы «конституционные» и «обыкновенные».

К конституционным законам относят:

а) законы о внесении изменений и дополнений в конституции и уставы субъектов Федерации;

б) собственно конституционные законы.

В тексте конституций и уставов законы о внесении поправок определяются по-разному: «закон о внесении дополнений и изменений» (ст. 66 Устава Ростовской области); «закон о поправках» (ст. 105 Устава Новосибирской области); «конституционный закон» (ст. 133 Конституции Республики Хакасия).

Посредством данных законов осуществляются различные изменения текста конституции или устава, включающие дополнение, новую редакцию, исключение какого-либо положения. Как правило, данные законы принимаются квалифицированным большинством голосов депутатов законодательного органа. К тому же, многие конституции (уставы) устанавливают более узкий круг субъектов, имеющих право вносить предложения о принятии подобных законов.

Новеллой в законодательной-практике республик является принятие нормативных правовых актов, которые закреплены в конституциях под названием «конституционный закон».

В настоящее время сложились различные точки зрения на назначение этих законов. К конституционным законам относят:

• закон об изменении и дополнении конституции (республика Хакасия); •

закон об изменении и дополнении конституции, а также закон об органах государственной власти (республики Адыгея и Саха (Якутия); •

закон, конкретизирующий положения конституции (республика Северная Осетия-Алания).

Наличие конституционных законов, несомненно, отражает своеобразие систем законодательств республик России. Однако различие в понимании того, какие вопросы должен регулировать конституционный закон свидетельствует об отсутствии четких критериев, выбора этой формы нормативного правового акта. Гак, в республике Адыгея был принят конституционный закон от 17.06.1996 года «О Конституционной Палате Республики Адыгея», и в то же время статус Кабинета министров республики Адыгея определялся. обыкновенным законом20. В республике Северная. Осетия-Алания статус правительства определяется конституционным законом21, а статус парламента - обыкновенным22.

На следующем уровне иерархии нормативных правовых актов субъектов* России находятся законы субъектов-Федерации. В некоторых субъектах получила развитие такая форма нормативных актов как кодексы. Однако практика принятия кодексов не означает23 нового уровня в иерархической системе, так как по своей юридической силе и природе это обычныс законы, явившиеся результатом кодификации. Выбор такой формы правового регулирования не всегда является оправданным. Многие кодексы создавались в отсутствие развитой региональной нормативной базы по регулируемому предмет>', в то время, как кодификация представляет собой такую форму систематизации, которая обеспечивает «системное нормативное регулирование одного вида общественного отношения путём создания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта, выражающего содержательную и юридическую специфику структуры обособленных подразделений системы пра - ва»24. Поэтому кодексы субъектов России часто во многом дублируют нормы федерального законодательства или противоречат ему. В связи с вышеизложенным, представляется обоснованным мнение, о том, что при наличии действующего федерального кодекса целесообразным является принятие в субъекте Федерации закона, отражающего специфику правового регулирования конкретного региона25.

Обыкновенные законы субъектов Российской Федерации отличаются большим разнообразием. Например, эти законы устанавливают статус органов государственной власти, депутатов представительных органов, порядок выборов в органы государственной власти и местного самоуправления и т. д.

На следующей ступени иерархической структуры системы законодательства субъектов Федерации находятся подзаконные нормативные акты. Термин «подзаконные акты» в конституциях и уставах встречается крайне редко. И. Г. Дудко на основе анализа подзаконных нормативных актов выделяет следующие группы: •

постановления законодательного, (представительного) органа государственной власти; •

указы (постановления) высшего должностного лица (губернатора, президента); •

постановления высшего исполнительного органа (правительства, кабинета министров, администрация); •

постановления, приказы отраслевых и территориальных органов исполнительной власти (министерств, департаментов)26.

Здесь обнаруживается наименее организованный уровень иерархической системы законодательства субъектов России. Причинами такого положения являются: 1.

отсутствие четкого закрепления в конституциях и уставах субъектов видов подзаконных актов, их юридической силы; 2.

отсутствие чёткого разделения компетенции между органами государственной власти порождает коллизии между подзаконными актами; 3.

высшие должностные лица не всегда придерживаются установленных для нормативных актов норм1.

Однако, несмотря на отсутствие четкой иерархической структуры, подзаконные акты находятся в соподчинении. Как правило, нормативные акты законодательных органов, и высшего должностного лица не должны пересекаться. Однако, если отношения регулируются двумя ветвями власти, то указы (постановления) президента (губернатора) и постановления правительства должны соответствовать постановлениям регионального законодательного органа.

На соподчинении построено соотношение нормативных - актов высшего должностного лица и органов исполнительной власти. Постановления, высшего исполнительного органа не могут противоречить, указам и постановлениям высшего должностного лица2. Подзаконные акты исполнительных - органов государственной власти субъекта России должны соответствовать региональному высшему органу исполнительной власти. Гарантиями непротиворечивости данной субординационной системы подзаконных актов являются: право президента или губернатора отменить акты высшего исполнительного органа субъекта Федерации; право регионального правительства или кабинета министров приостановить или отменить акты органов исполнительной власти.

Отдельную нишу в иерархической системе занимают договоры субъектов Российской Федерации. Можно выделить следующие ВИДЕЛ договоров, заключаемые с участием субъектов России.

Во-первых, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Во-вторых, соглашения о передаче осуществления части полномочий.

В-третьих, договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Предметом таких договоров является передача. органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (например, Договор о передаче полномочий органов исполнительной власти Московской области исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района). Вызывает сомнение, может ли передача государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляться договорами, если в ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации однозначно сказано о законодательной форме: Однако это положение Конституции может быть, истолковано и в том смысле, что речь в нем идет о передаче полномочий без согласия на-это органов, местного самоуправления. При наличии же согласиями как форма его выражения может предусматриваться заключение договора:

В-четвертых, договоры между субъектами Российской Федерации. Они бывают двух видов. Первый вид - договоры и соглашения о разграничении полномочий между субъектами? России. Это договоры, между краями (областями) и входящими в их состав^автономными округами, принимаемые в соответствии с ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации. Второй вид - это договоры "о дружбе и сотрудничестве", которые имеют фактически все субъекты Федерации.

В-пятых, международные договоры (соглашения) субъектов Российской Федерации27.

Не смотря на то, что ряд авторов указывают, что Конституция России перестала быть для системы законодательства формообразующим и системообразующим документом28, развитие системы законодательства субъектов Российской Федерации невозможно без определяющего влияния Конституции России и федерального законодательства: B. F. Анненкова определяет как одну из внут - ренних государственных гарантий единства России верховенство федеральной Конституции29.

И. Г. Дудко выделяет следующие направления такого воздействия: учредительное, программное, координационное, модификаторское, пресекательное30.

Нормы Конституции России обладают учредительными свойствами, так как именно они являются первичными, устанавливают порядок принятия нормативных правовых актов, их названия и юридическую силу, компетенцию органов государственной власти по их принятию как на федеральном, так и на региональном уровне. Часто именно Основной закон государства предусматривает принятие отдельных правовых актов. «Конституция предопределяет иерархическую организацию системы права, упорядоченность наиболее главных её элементов. Эту упорядоченность и задаёт Конституция, в соответствии с которой и происходит включение нормативных правовых актов разного уровня в единую целостную систему»31.

Конституция оказывает существенное влияние на законодательство субъектов путём закрепления основных принципов федеративного устройства: государственной целостности, единства государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Этим закладываются общие основы, на которых базируется построение и развитие как системы федерального законодательства, так и систем законодательства субъектов.

Одной из основных черт Конституции России является её перспективность. Конституция не только закрепляет достигнутый уровень развития общественных отношений, но и фиксирует основные цели и задачи развития государства и общества в области экономики, политики, социального прогресса, национальных отношений, культуры. Устанавливая подобные цели и задачи, Основной Закон определяет и перспективы развития законодательства субъектов Рос - торым субъекты России вправе осуществлять собственное правовое регулирование. К ним относятся: порядок обеспечения питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет (ст.23); порядок и условия содержания несовершеннолетних с недостатками физического или психического развития (ст.25); меры социальной поддержки в оказании медико - социальной помощи гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями (ст.41).

Таким образом, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан обладают явно координирующим действием по отношению к законам субъектов России в сфере здравоохранения.

В связи с проводимыми реформами, определением приоритетных направлений внутренней политики федеральное законодательство России на современном этапе подвержено значительным изменениям (в 2007 году было принято 265 федеральных законов о внесении изменений в различные акты, за 9 месяцев 2008-165)32. Столь интенсивное обновление законодательства на федеральном уровне вызывает необходимость принятия значительного количества новых нормативных актов и внесения достаточно большого количества изменений в законодательство субъектов России. Таким образом, федеральное законодательство оказывает непрерывное модифицирующее действие на региональное. Примером подобного воздействия является избирательное законодательство, когда в результате новой редакции Федерального закона от 12.06.2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»33, радикально изменился порядок формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России. В результате этого почрсбовалось существенное обновление регионального законодательства, которое полностью нивелировало особенности формирования этих органов власти.

сии. Программный характер конституционных положений, по мнению И. Г. Дудко, наиболее очевиден в установлении предметов совместного ведения'. Федеральная Конституция изначально задала горизонтальную (отраслевую) структуру системы законодательства субъектов, предусмотрев в п. «к» статьи 72 региональное регулирование таких отраслей как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Возможность самостоятельного развития законодательства субъекта Федерации предусмотрена в статье 73 Конституции России. Конкретизация этого положения находит своё выражение в конституциях и уставах субъектов.

Значительное координационное влияние на развитие регионального законодательства оказывают федеральные законы. Так, по мнению-И. Г. Дудко, федеральные законы: •

устанавливают формы региональных актов в рамках регулируемых отношений; •

закрепляют соподчинение актов внутри охватываемой отраслевым законодательством совокупности правовых актов;

• определяют вопросы, подлежащие правому регулированию в региональных актах34.

Например, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 года N 548735 устанавливают правовые, организационные и экономические принципы в области охраны здоровья граждан. Являясь основным актом в области здравоохранения, которое относится к сфере совместного ведения России и её субъектов, Основы определяют, что нормативные акты субъектов Российской Федерации не должны ограничивать права граждан, закрепленные в этом акте. Также Основы закрепляют вопросы, по ко-

Пресекательное воздействие на систему законодательства субъекта России оказывают в основном правовые акты Президента Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Президент России Указом от 07.02.2001 года «О приостановлении деятельности Указа Президента Республики Ингушетия от 22 апреля 2000 г. № 76 «Об упразднении Государственного комитета Республики Ингушетия по связи» и Постановления Правительства Республики Ингушетия* от 20 мая 2000 г. №192 «Об учреждении, государственного унитарного предприятия «Управление электрической связи Республики Ингушетия»36 приостановил действие указанных актов как несоответствующих п. «д» и «и» статьи 71, п. «г» части 1 статьи 114 и 115 Конституции России, статьям 12-14 и 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»37 и ст. 11 Федерального закона «О связи»38. Также было приостановлено действие Указа Президента Республики Адыгея. от 30 мая-1994 г. №83 «О мерах поофаничению мифации в Республики Адыгея» как несоответствующего частям 1 и 2 статьи, 19 Конституции России и статьям 1, 3 и 5 Закона Российской. Федерации «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»'. Подобные указы были приняты также по вопросам лицензирования деятельности по производству хлебобулочных и макаронных изделий39, о тарифах на электрическую энергию40, о регулировании страховой деятельности41.

Таким образом, мы видим, что Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство всеобъемлюще влияют на региональное законодательство, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития системы законодательства субъектов России. Данное утверждение позволяет сделать вывод, что два уровня законодательства в России не являются отдельными, изолированными правовыми явлениями. Единство и непротиворечивость данных уровней законодательства является одним из важней условий достижения целей преобразований, проводимых в стране, обеспечить высокий уровень защиты прав и свобод граждан и равный статус фаждан, вне зависимости от их места проживания. Достижение непротиворечивого, равномерно развивающего законодательства позволит обеспечить единое правовое пространство, что, несомненно, является одним из важнейших условий безопасности России.

Акты местного самоуправления традиционно не включаются в систему законодательства Российской Федерации. Однако для-обеспечения единого правового пространства, на наш взгляд, целесообразно использовать более широкую трактовку данного понятия.

Правовой акт местного самоуправления в качестве самостоятельного'объекта редко изучается в правовой науке. Появляющиеся публикации затрагивают лишь некоторые аспекты этого правового явления, в основном отражая лишь его формальные признаки. Правовые акты в юридической литературе, как правило, отождествляются с тем, что они являются выражением «государственного веления, закреплением решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и содержащихся в нём норм и предписаний»42. Конституция России 1993 года при характеристике данного явления использует различные термины: «конституция», «закон», «правовой акт», «нормативный правовой акт», «документы и материалы, непосредственно затрагивающие права и свободы». Кроме того, в федеральной Конституции многократно упоминаются федеральные конституционные законы, уставы, указы Президента РФ, постановления правительства, договоры распоряжения и т. д. В ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г.43 аналогично терминологии применяемой в Конституции России используется такое понятие как «муниципальный правовой акт».

При изучении объёма и содержания понятий законодательства о местном самоуправлении, и существующих научных представлений о правовом акте органа (должностного лица) местного самоуправления, возникает вопрос - какое место занимает правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления в системе правовых актов государства, входят ли правовые акты местного самоуправления в систему законодательства?

Суть местного самоуправления, заключается в праве населения-, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Одним из концептуальных положений теории местного самоуправления в России является то, что оно отделено от государственной власти. В организационном плане органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. И в то же время в сущностном плане и государственная власть, и местное самоуправление - разные формы одной власти народа. Государственная власть на уровне Федерации и регионов необходима для объединения страны в единый организм и несёт ответственность перед всем обществом. Роль и задачи местного самоуправления направлены в основном на обеспечение жизнедеятельности населённых пунктов, на обслуживание повседневных потребностей граждан. На этом уровне государственные начала властной деятельности проявляют себя в гораздо меньшей степени, чем на федеральном или региональном.

«Вертикальные» отношения местного самоуправления формируются посредством наделения муниципальных органов некоторыми государственными полномочиями, а также четкими правовыми определениями функциональных взаимодействий с органами государственной власти субъектов Российской Федерации44. Нижний уровень государственного управления, то есть уровень принятия правовых актов государственными органами, не должен отстраняться от местного самоуправления. Восприятие местного самоуправления как. уровня власти полностью отделённого от системы управления государством (что не согласуется с принципом государственной целостности) крайне отрицательно сказывается на состоянии законности и соблюдения прав и законных интересов местного населения в указанной сфере45.

Мы, считаем вполне обоснованным проведение исследования правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления с учётом соотношения их с правовыми, актами государства. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления - это официально допускаемая государством форма выражения власти, обеспеченной и гарантируемой государством. Поэтому правовой акт местного самоуправления необходимо исследовать с позиции единства права и управления в государстве.

Правовые акты местного самоуправления и правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления должны быть включены в общую систему законодательства Российской Федерации. Правовую основу деятельности муниципальных образований составляет Конституция России, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, которые определяют основные принципы деятельности местного самоуправления, структуру органов муниципальных образований, их компетенцию, названия и юридическую силу принимаемых ими актов. Именно федеральное и региональное законодательство оказывает всеобъемлющее влияние на массив муниципальных актов. Этим влиянием и обеспечивается единство всех уровней системы законодательства. Из-за отсутствия признания неразрывной связи между правовыми актами местного самоуправления, правовыми актами органов (должностных лиц) местного самоуправления и правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации снижается эффективность правового воздействия на общественные процессы, и все ниже опускается уровень законности в стране. По сути, как научная мысль, так и нормотворческая практика уже идут по пути включения правовых актов местного самоуправления в систему законодательства. Так, Жилищный Кодекс Российской Федерации, определяя в ст. 5 состав жилищного законодательства, закрепляет следующее положение: «Жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления»46. 0:11. Горбунова и ЕЛО. Грачева указывают, что источниками финансового права являются законы и иные нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления. В совокупности все эти акты составляют финансовое законодательство47.

Принимаемые на уровне местного самоуправления правовые акты можно отнести к комплексным образованиям в системе законодательства, поскольку предметом их правового регулирования являются разнообразные общественные отношения (административные, финансовые, земельные, имущественные и т. д.), имеющие местное значение и складывающиеся в муниципальном образо - должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются уставами муниципальных образований на основании законов субъекта России. Это законодательное положение определяет многообразие органов местного самоуправления и принимаемых ими видов правовых актов местного самоуправления. Однако для вертикального строения системы нормативных актов всех муниципальных образований характерно наиболее высокое положение устава этого образования, большая юридическая сила решений выборного представительного органа по сравнению с актами иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Расположение иных видов правовых актов, в иерархии актов местного самоуправления, их наименование определяется уставом муниципального образования'.

Таким образом, прослеживаются интефативные иерархические связи правовых актов местного самоуправления, действующих в пределах муниципального образования, и структурированность, регулируемых ими общественных отношений, обуславливающая соответствующее деление актов-по отраслевому признаку. Данное положение позволяет говорить с некоторой условностью о системе правовых актов местного самоуправления. Данную условность можно объяснить только тем, что массив-актов местного самоуправления на. настоящий момент представляет собой крайне запутанную совокупность актов низкого качества. Однако и система федерального законодательства, и система законодательства субъектов России также далеки от согласованности и непротиворечивости. Отмеченная условность в использовании термина «система» в отношении к актам местного самоуправления может быть снята, если иметь в виду, что система может быть, плохо или хорошо организованной, логичной или нет. При таком подходе массив нормативных правовых актов местного-самоуправления можно считать нерациональной, плохо организованной системой, имеющей тенденцию стать согласованной и непротиворечивой.

вании в ходе осуществления гражданами местного самоуправления48.

Разнообразие этих общественных отношений позволяет увидеть горизонтальное (отраслевое) строение системы правовых актов местного самоуправления. Можно выделить правовые акты: 1.

закрепляющие структуры органов местного самоуправления, их компетенцию и порядок формирования (конституционно-правовые отношения); 2.

регулирующие порядок управления муниципальной собственностью, правила транспортного обслуживания (гражданско-правовые отношения); 3.

местные налоги и сборы, формирование местного бюджета (финансово-правовые отношения); 4.

порядок использования земель (земельные правоотношения).

Особенности горизонтальных срезов, систем актов отдельных муниципальных образований связано с полнотой или отсутствием правового регулирования общественных отношений той или иной отраслевой принадлежности в пределах их предметов ведения.

Также существенно могут отличаться вертикальные срезы систем актов местного самоуправления в разных муниципальных образованиях. Иерархическое строение актов местного самоуправления должно отражать иерархию органов местного самоуправления и нормативных правовых актов по юридической силе. Конституция России в статье 131 гарантирует право населения самостоятельно определять структуру местного самоуправления. При этом статья 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 года устанавливает обязательное требование - формирование выборного представительного органа местного самоуправления; наличие главы муниципального образования и местной администрации. В соответствии с законодательством виды правовых актов, принимаемых органами и

Итак, можно констатировать, что система законодательства России в широком смысле представляет собой систему издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Данная система законодательства имеет отраслевую (горизонтальную), иерархическую (вертикальную) и федеративную структуру. На основании последнего критерия выделяют I. федеральное законодательство; 2. законодательство субъектов Российской Федерации; 3. систему нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Система законодательства субъектов России представляет собой сложное правовое явление, имеющее вертикальное и горизонтальное строение, на которое Конституция Российской-Федерации и федеральное законодательство оказывают всеобъемлющее влияние, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития.

Система нормативных правовых актов местного самоуправления. в которой также можно выделить горизонтальную и вертикальную составляющие, представляет собой третий уровень системы законодательства России.

Все уровни законодательства представляют собой систему законодательства Российской Федерации, чьё единство является одним из важнейших условий обеспечения целостности России, эффективности защиты прав граждан и стабильного экономическою и политического развития страны.

 



  • На главную